Come è noto, l’uscita dall’Italia di un bene culturale che abbia oltre settant’anni, risalga ad autore non più vivente e abbia un valore superiore a 13.500 euro, è soggetta al controllo della Pubblica Amministrazione, che deve emettere per consentirla un provvedimento denominato «attestato di libera circolazione» o «certificato di spedizione». Tale provvedimento non trasferisce al privato possessore una facoltà precedentemente assente: rientra infatti nelle sue normali facoltà quella di cercare, per il proprio bene culturale, un mercato più favorevole. Esso pertanto assume carattere «autorizzatorio» e si risolve nell’accertamento che l’interesse culturale del bene non sia talmente elevato da imporne la presenza in Italia, come testimonianza della sua civiltà.

Il provvedimento trova la sua disciplina normativa nell’articolo 65 Decreto Legislativo 42/04 (il cosiddetto Codice dei Beni Culturali), il cui comma 4 bis dispone che sia «onere dell’interessato comprovare al competente Ufficio di Esportazione che le cose da trasferire all’estero rientrino nelle ipotesi per le quali non è prevista l’autorizzazione»: questo significa che l’esportazione dall’Italia di un qualunque bene culturale è soggetta al controllo della Pubblica Amministrazione.

Come ogni altro provvedimento amministrativo, l’attestato di libera circolazione è soggetto alla potestà di annullamento ex officio, prevista in via generale dall’articolo 21 nonies della Legge 7 agosto 1990, n. 241, che ne disciplina l’esercizio in questi termini: a) l’annullamento deve intervenire entro diciotto mesi dalla data del provvedimento autorizzatorio; b) debbono sussistere vizi di legittimità e ragioni di interesse pubblico che lo impongano; c) si deve tener conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

Quindi, la potestà può essere esercitata entro un determinato limite temporale e non può non tener conto di quanto indicato ai precedenti punti b) e c). Si pongono a questo punto questi ulteriori problemi: a1) il provvedimento autorizzatorio può essere annullato anche quando l’opera sia già uscita dall’Italia, in esecuzione di un attestato di libera circolazione che al momento era valido e operante? b1) il provvedimento stesso è suscettibile di annullamento quando l’opera, uscita dall’Italia, sia stata venduta a terzi?

Questi due temi impongono le riflessioni che seguono. Ottenuto l’attestato di libera circolazione, il privato possessore è autorizzato a esportare l’opera all’estero e a venderla sul mercato internazionale. La legge di tutela, come ogni altra legge, ha valore territoriale: in altri termini, essa si applica solo in riferimento a beni culturali che siano nel territorio dello Stato nel momento in cui l’atto è formato.

Se questo è vero, ci sembra assai arduo ipotizzare che l’annullamento ex officio possa trovare applicazione anche nel caso che il provvedimento autorizzatorio abbia avuto incolpevole esecuzione, con l’esportazione all’estero e con la vendita a terzi ignari. Sarebbe andare contro i principi ipotizzare l’ultrattività della potestà di annullamento e soprattutto il suo esercizio anche in danno di soggetti assolutamente incolpevoli (non potevano neppure immaginare che l’atto autorizzatorio fosse intrinsecamente viziato).

Pertanto, ad avviso di chi scrive, la potestà di annullamento è soggetta a esclusione nel caso il provvedimento autorizzatorio abbia avuto esecuzione. Finora abbiamo preso in considerazione solo l’ipotesi nella quale la Pubblica Amministrazione, riscontrato che il provvedimento autorizzatorio era originariamente viziato per violazione di legge o per eccesso di potere in alcuna delle sue cosiddette «figure sintomatiche», elaborate dalla giurisprudenza amministrativa, abbia esercitato la potestà di annullamento disciplinata dall’articolo 21 nonies, prima citato.

Vi è però da considerare una ulteriore ipotesi: la Pubblica Amministrazione, oltre al potere di annullare i propri atti per violazione di legge, ha anche un potere di revocarli, ossia di riconoscere non un vizio originario ma una situazione sopravvenuta e inconciliabile. Si prenda in considerazione questo caso: la scoperta di documenti consente di attribuire una paternità diversa al bene di cui sia stata autorizzata l’esportazione, paternità di alto interesse culturale, ignorata al momento del rilascio del provvedimento autorizzatorio.

Questo, in altri termini, non è viziato in sé stesso ma per una emergenza documentale intervenuta dopo la sua esportazione (l’ipotesi, ahimè, è estremamente frequente e addirittura enfatizzata da chi, ricevuto ormai l’attestato di libera circolazione, sia interessato a valorizzare il bene).

In tal caso, il provvedimento autorizzatorio era ineccepibile allo stato delle conoscenze nel momento in cui fu emanato ma le emergenze successive, rendendo il bene di interesse culturale eccezionale, non ne consentono l’esportazione dal territorio nazionale. E anche al riguardo si impone un «distinguo»: se le «emergenze sopravvenute» in realtà erano già note all’esportatore e da questi erano state occultate, la Pubblica Amministrazione potrebbe dedurre che il silenzio al riguardo sia stato determinante.

È il caso del cosiddetto «dolus causam dans», ontologicamente diverso dal cosiddetto «dolus incidens», l’uno essenziale nella formazione dell’atto, l’altro del tutto occasionale e accidentale e quindi privo di efficacia rescindente (articoli 1439 e 1440 del Codice Civile). La presenza di un tale dolo si potrebbe dedurre anche da circostanze temporali: ad esempio, subito dopo l’esportazione viene messa in evidenza l’esistenza di documenti che consentano un’attribuzione di paternità diversa e assai più importante di quella rappresentata. In tal caso, la revoca, a mio avviso, potrebbe intervenire anche oltre il limite di diciotto mesi, previsto dall’articolo 21 nonies citato ma non oltre cinque anni (argomento ex articolo 1442 del Codice Civile).

Ma ripeto, questo sul solo presupposto che il privato conoscesse fatti determinanti e li avesse dolosamente occultati. E i fatti sopravvenuti debbono assumere una rilevanza normativa: ossia debbono incidere su uno degli elementi dei quali sia obbligatoria la menzione nella richiesta di attestato. Pertanto, diversamente da come opinato dalla Pubblica Amministrazione, poiché la provenienza dell’opera da una collezione in se stessa significativa non è soggetta alla menzione obbligatoria nella richiesta di attestato, una emergenza al riguardo non vizia il provvedimento autorizzatorio, che riguarda il bene culturale in sé, non per la sua provenienza. Queste, le mie riflessioni giuridiche sul delicato problema dell’annullamento e revoca dell’attestato di libera circolazione, aperte al contributo di chi lamenti situazioni particolari al riguardo e voglia farmene partecipe.